油气改革势在必行

        石油工业作为国家的命脉，从建国初期的石油部到后来的国家石油公司，经历了国家直接掌控到间接掌控的过程，同时也进行着计划经济向市场经济转变。时至今日，我国的油气产业还有诸多的问题需要解决。

        油气储运网特此展望未来沿革，试图为大家梳理一下油气行业未来可能的改革脉络图。

        坊间流传从今年4月份起，发改委综改司就启动了油气体制改革总体方案的制定。发改委综改司已开始制定《油气改革总体方案》，预计7、8月份就会有初稿，9、10月份将提交给中央深改组。

        价格机制滞后市场发展。油气市场体系发育不充分，难以形成价格发现和形成机制。原油价格已经被动接受国际市场价格，天然气和成品油价格仍由政府制定，价格杠杆还不能很好地引导资源配置，调节供需、鼓励竞争、节能减排、提高能效的作用尚未充分发挥。

        国有石油企业资本运营效率偏低，管理存在诸多漏洞。2014年，中国石油集团、中国石化集团的净资产利润率分别为5.7%和5.1%，低于中国企业500强平均水平。从实际运营看，无论在公司治理结构、经营机制、人事用工、激励约束、监督管理以及社会负担等诸多方面都不同程度地存在机制性问题。并且石油行业一度成为反腐的重灾区，监管体制改革刻不容缓。

        存在严重垄断现象，门槛较高，社会资本不容易进入。目前我国油气行业市场结构还比较单一，依然存在行业壁垒，不论是油气勘探开采还是原油使用权限，都没有完全向市场放开。根据国土资源部的勘探登记管理条例和开采管理条例，勘探开发常规石油天然气的企业要有国务院批准的文件，其对企业的注册资本、专业人员配备等资质有要求，但总体规定很粗，也不完善，导致实际上具有探矿权和采矿权资质的企业只有四家，即中石油、中石化、中海油和延长油田。

        油气行业相关法律法规仍然不健全，监管薄弱且滞后。立法分散、层级较低。重要法律缺位，法律体系不健全。立法滞后，不适应发展需要。立法技术存在缺陷，法律法规的可操作性差。这些都影响了法律的可操作性，在实践中难以实施，导致监管薄弱。

        2015年是“十二五”的收官之年，各地“十二五”规划到期、“十三五”规划启动编制，是《油气改革总体方案》推出的有利时机，能否出台将直接决定行业未来几年的发展方向以及市场化程度的进程。同时趁着油价下跌的窗口期和深化改革的战略机遇期，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，今年最有可能在油气行业准入和行业结构、价格形成机制、政府调控和监管等方面出台改革措施，某些方面或许有较大的突破。

        最终构建法治完备、统一开放、竞争有序的现代石油天然气市场体系，形成权责明确、公平公正、透明高效、监管有力的现代石油天然气市场监管格局，实现“法治完备、依法管理、主体多元、市场主导、有效监管”的战略目标。

        1）法律体系。

        明确职责、建立健全行业法规。通过建立以《石油法》、《天然气法》等部门法为基础的法律体系，厘清政府和市场的边界，从法律的层面，对于产业各个环节进行系统规范，详细明确各方权利与责任，构成系统完整的油气行业法律体系。

        2）市场体系。

        上游。

        参与主体多元化。目前的勘探登记管理条例和开采管理条例存在缺陷，导致实际上具有探矿权和采矿权资质的企业只有四家，行业壁垒难以逾越。改革油气区块登记制度，将石油天然气勘探市场能向多元投资主体开放。

        健全淘汰机制。对于围而不探、探而不开的现象，建立探矿权的退出机制，收回重新挂牌向全社会的企业和投资主体进行招标，同时建立探矿权和采矿权的交易市场，允许在不同企业主体之间转让。

        中游。

        对于自然垄断性质的输配、储气业务，以独立和开放为原则，加强监管，将储运和销售剥离。“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略逐步推进管输、储气业务与生产、销售业务分开，并向第三方公平提供输送和储运服务。

        中游还要建立一个公开、透明的信息发布和交易平台，所有基础设施的容量要在这个平台上进行公示和结算，这样管网就可以实现只做输送、存储和加工的服务，不涉及上游的关联交易和销售业务。

        下游。

        形成统一开放、竞争有序的现代石油天然气市场体系。逐步放开进口环节的壁垒，推动国内外油品市场的自由贸易。构建国际性交易中心，参与到全球石油天然气贸易中，增强中国在国际中的话语权和定价权；根据各地的资源属性和市场属性，适当建设一些区域交易中心，增加地区成品油和天然气贸易活跃度，实现资源与市场的便捷对接，终端用户可以自由选择资源来源。

        3）价格机制。

        上游放开、中游监管、下游联动的价格机制。根据价格市场化思路，放开石油天然气定价权，由市场决定资源价格；对于具有自然垄断性质的管输，核算合理管输费用；下游销售价格跟随上游资源价格联动。

        培育具有市场影响力的报价机构，建立国内石油天然气市场价格播报体系。建立国际性的上海石油天然气交易中心，对接国际石油天然气市场，参与到全球石油天然气贸易中，提升中国在国际石油天然气贸易中的定价权；形成若干地区报价机构，具有市场化定价特性的地区价格。

        4）监管体系。

        政府应由原先价格的制定者转变为监督者，进一步公开成品油价格的决策程序、计算公式及与国际成品油价格挂钩与联动的方式；逐步放开天然气定价权，交由市场决定。构建统一、独立、专业化的监管机构，形成职责明确、公开公正、透明高效的石油天然气市场监管格局。

        油气体制改革的核心是开放，确立开放型能源经济的决定地位；难点是平衡各方的利益，既得利益与新兴势力的角逐。

        上游资源方面。目前的采矿权和探矿权制度限制了竞争企业的进入，同时缺乏淘汰机制造成了现有资源利用率低、流动性差的状态。现有企业拥有先进入的优势，抵触新进入企业与其争夺利益。新进入的石油公司，只能得到传统石油不感兴趣的低产量区块，同时探矿公司、油服公司大都集中在石油公司内部，无形之中给新进入石油公司进入石油行业增加了难度，形成了无形的阻力。

        在中游运输方面，如何剥离，如何公开平等地向第三方开发，利益如何平衡存在难点。中游管道建设具有建设投资大，建设难度大，回收周期长的特点，需要较长时间才能收回成本。石油公司通过销售和运输绑定模式，形成利益共同体，控制下游市场。储运剥离以后，原属于企业内部的基础设施，将向竞争对手开放，产生竞争。管输资产作为石油的优质资产，具有“旱涝保收”的特点，气价的波动不会影响管道的收益，可以说是稳赚不赔的买卖，让石油公司放弃这么优势的资产，石油公司还需要纵观全局的勇气。

        改革注定是利益的博弈，顺应时势发展的才会得到新的生机，传统守旧注定要被淘汰；古老的制度是不能束缚历史的车轮的。

        石油行业是一个封闭、传统、多金的行业，市场化是必然之路，油气储运网坚信石油的明天更美好！

        2014年6月13日，国家主席习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究中国能源安全战略，并提出推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”。

        2014年11月19日国务院印发了《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》计划提出，坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，深化能源体制改革，为建立现代能源体系、保障国家能源安全营造良好的制度环境。

        2015年2月28日，国家发展改革委发布天然气价格改革通知，决定自2015年4月1日起将存量气和增量气门站价格并轨，全面理顺非居民用气价格，同时放开直供用户用气门站价格。其中，通知还要求积极推进交易市场建设，引导放开价格的气量进入交易中心交易。

        这在业内专家看来，发改委此番打出了一套强有力的组合拳，一方面将部分天然气价格放开，另一方面大力推进交易市场建设，为这部分气源提供公平竞争的交易平台。交易市场的建设将改变现有天然气生产、贸易模式和体系，有助于打破垄断，倒逼能源体制改革。

        2015年5月18日，国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》强调，要研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入。

        有专家认为，改革的总体方案将具体从能源法治体系建设、能源管理体制改革、多层级市场体系构建、价格改革和监管改革等五大领域下功夫，从上中下游各个环节入手，建立中长期规划目标，试点先行，稳妥推进，分步骤实现战略目标。