也谈谈世界油气改革的新动向

       很长一段时间，众多国家的政府都对国内的石油产品进行价格补贴，导致国内和国际市场出现明显“价差”，世界各国的成品油价格也相去甚远。政府提供能源补贴的初衷往往是希望控制通货膨胀，以及保护民众免受国际能源市场价格上涨冲击。但能源补贴代价高昂，往往造成政府的财政重负。

         

       这种“人造”的低油价环境，在一定时期内可以推动经济增长，但长期下去，会造成本国居民和企业对低价石油的过度依赖。能源补贴主要集中于亚洲、中欧和东欧国家。全球天然气补贴占GDP最多的国家是乌兹别克斯坦，补贴支出相当于GDP的26%。委内瑞拉的石油补贴费用相当于GDP的8%，伊拉克的占GDP的14%。

        

       目前，部分国家油价补贴政策的副作用已然显现，亚洲各国已经或准备采取措施改变这种现状。

       埃及削减能源补贴“济贫不济富”

       今年7月初，埃及政府宣布汽油、柴油等主要燃料大幅涨价，涨幅从40%至78%不等，92号汽油价格从1.85埃镑/升涨至2.6埃镑/升（1埃镑约合0.14美元），提高了40%；80号汽油价格从0.9埃镑/升涨至1.6埃镑/升，提高了78%；柴油价格提高63%，从1.1埃镑/升涨至1.8埃镑/升；而不太常用的天然气价格提高175%，达到每立方米1.1埃镑。

       此举旨在减少埃及政府对能源企业的补贴，进而削减财政赤字。修改后的2014至2015财年预算计划削减480亿埃镑财政赤字，从而使赤字占国内生产总值的比重降至10%以下，其中高达440亿埃镑赤字削减将通过取消能源补贴来实现。

       埃及每年财政支出的1/4都花在能源和食品补贴上，在连续3年经济不景气的形势下，这种补贴带来了巨大财政负担。只有将其削减甚至取消，埃及经济才有复苏的可能，而过去历届政府都因担心民众不满而未能实施这一举措。

       但实际情况是，取消能源补贴及燃料价格上涨，只会对拥有数辆私家车的富裕阶层造成较大影响，不会影响乘坐公交的中低收入民众；相反，取消能源补贴省下来的钱将用于改善社会福利条件，服务低收入群体。

       补贴成惯性，亚洲油桶“退化”

       印尼曾是亚太地区重要的石油和天然气生产国。官方数据显示，1998年，印尼石油储量为90亿桶，而2007年底，印尼石油储量为37亿桶。短短十几年，印尼不仅石油储量大幅下降，产量也随之下滑，这直接导致了石油进出口比例逐渐缩小。直至2004年，印尼完全“退化”为原油和成品油净进口国，不得不按国际市场价格购买他国原油，但是当时其国内市场油价依然维持在每桶30美元，出现这种情况的首要因素就是政府推行的补贴政策。2008年，印尼不得不退出欧佩克，为其石油的光辉岁月画上了一个句号。

       印尼目前依然是亚洲油价最低的国家之一，政府每年投入大量资金用于能源补贴，2013年能源补贴款为274.7万亿印尼盾（1亿印尼盾约合5.2万元人民币），占国家年度预算的16%，而基础设施建设预算仅210万亿盾。能源补贴中燃油一项即占七成以上，日渐成为国家财政重担。“慷慨”的补贴政策造成国内石油需求激增，再加上本土能源开发不力，导致印尼经济突遇拐点。

       印尼政府曾提出削减燃油补贴方案，但引发全国性抗议，最终被国会否决。燃油价格在印尼已成为敏感话题，一有上涨风声便会引发大规模抗议，极易造成社会动荡。因为对于普通印尼人而言，燃油价格上涨就意味着生活成本的提高，贫困人口的生活将不可避免地受到冲击。

       据世界银行统计，目前共有2900万印尼人生活在贫困线下，油价每提高1500盾，贫困率即上升0.7%。在这一背景下，印尼政府一方面欲通过适当提高油价以减轻财政负担；另一方面避免油价涨幅过大、推高通货膨胀率而导致社会动荡。

       在这种情况下，印尼政府提出了“补贴双轨制”，被视为折中之策：公交、摩托车的油价仍维持每升4500盾（约合2.33元人民币）不变，私家车油价上浮至每升6500盾（约合3.37元人民币）。据印尼财政部统计，这一计划每年能节省预算21万亿盾。

       回顾印尼油气由盛转衰的过程，政府难辞其咎。表面看来，政府在推动石油发展方面颇有作为，但本质上是印尼政府缺少一个合理的系统规划。随着经济迅速发展，印尼燃油消耗不断走高，2005年开始成为石油净进口国。此外，燃油补贴政策导致油气进口大幅增长，成为影响贸易平衡、削弱盾币表现的罪魁祸首，高企的燃油补贴最终将影响国家财政稳定，不利于经济快速增长。

       “慷慨的累赘”该何去何从

       印度、马来西亚等部分亚洲国家对石油产品实施价格补贴的行为，已经成为政府“慷慨的累赘”，对国家经济和能源领域长远发展的总体影响弊大于利。

       尽管马来西亚是东南亚保持石油净出口的国家之一，但长期执行石油价格补贴政策同样令执政者感到不安。马来西亚对石油产品实行的价格补贴政策，不仅造成国内市场出现供应短缺，而且导致当地企业漠视节能增效。出口石油虽然给马来西亚带来贸易顺差，但石油价格补贴几乎将前者对经济产生的积极影响完全抵消。

       作为推动亚洲经济持续发展的强力引擎之一，印度也已经感受到了石油价格补贴政策带来的阵痛。有权威数据显示，某段时间内印度进口原油价格飙升了60%，但在政府调控的成品油市场机制下，同期国内成品油价格只上涨了20%。这就造成印度国有的石油公司入不敷出。近些年来，印度对进口原油的依存度约占其全部石油需求的70%，除非国际油价出现大幅回落，否则印度对石油产品实行的价格补贴将使石油公司背负沉重负担。甚至有经济学家估算，国际原油价格每上涨10美元，印度经济增幅就要损失0.5个百分点。

       国际原油价格居高难下，导致亚洲一些国家在对石油产品实施价格补贴时陷入两难选择—维持补贴有可能威胁经济增长，而取消或削减补贴势必导致石油产品价格大涨，从而引发消费者强烈不满。

       油价长期高位徘徊，很多亚洲国家已经无法指望从低廉油价中获得经济繁荣。从可持续发展的角度出发，印度、印尼、马来西亚等亚洲国家对石油产品实施价格补贴的做法有害无益，应把目前的高油价看作是对补贴政策进行改革的绝好机会。在改革时，实行石油产品价格补贴的国家可以转变观念，借鉴贫油国日本的诸多经验，鼓励国内企业降低能耗，同时号召国民自觉节约能源。

       国际组织及政要呼吁削减油气补贴

       从2013年开始，国际货币基金组织（IMF）便敦促各国政府减少或取消以石油制品为基础的能源补贴。IMF估计，2011年全球各国对石油、电力、天然气和煤的补贴一年达数千亿美元，相当于2011年全球GDP的2.5%。据测算，这一举措会使全球二氧化碳的排放量下降13%。与此同时，各国减少对石油制品的财政补贴，还可以达到平衡财政支出的目的。

       2013年11月10日，阿曼石油大臣鲁姆希在阿布扎比石油能源大会上也对海合会六国的能源补贴政策提出了罕见的正式“警告”，称海合会六国均对油价和电价进行了大量补贴，2011年海湾六国的能源补贴超过1000亿美元。这造成了巨大的能源浪费，威胁了海湾国家经济，使得海合会国家的能源使用效率均位居全球末位。

       鲁姆希说：“是价格补贴破坏着我们的经济，在部分海湾国家，用电是免费的，当你外出度假时，可以让空调整个夏天都开着，这真是一种犯罪。我们的汽车也越来越大、油耗越来越高，而加油几乎是免费的，我们有必要向公众的钱包发出信号。”

       目光回到国内，目前我国对能源产品同样实行价格补贴，高耗能项目消费大量低价能源。长期以来，国内油气等产品价格不能完全反映市场供需，基于宏观调控需要，政府对价格管制较多。国家能源“十三五”规划正在研究编制过程中，现在已知的能源改革的方向涉及油气矿权管理机制、能源输送通道管理、天然气等方面，并将同步推进能源监管体制改革。为还原能源商品属性，能源价格市场化改革也在推进之列，包括逐步实现天然气井口价格及销售价格由市场形成。

       众所周知，我国的能源体制面临的问题很多、改革压力大。因此，能源改革应以渐进式为主，逐步形成主要由市场决定能源价格的机制，培育成熟的市场主体，真正提高效率，促进能源行业健康发展。（原载《中国石化报》）